Umowa bez kontroli, czyli brak kontroli wylesiania w umowie UE-Mercosur

Wstęp: Impas WTO i wzrost powszechności umówi regionalnych

Jeszcze dwadzieścia lat temu wydawało się, że Światowa Organizacja Handlu (WTO) będzie multilateralnym forum regulującym zasady handlu globalnego na kolejne dekady. Tymczasem jej architektura zaczęła szwankować w mniej niż dekadę po jej powołaniu: rundy negocjacyjne utknęły w martwym punkcie, spory polityczne sparaliżowały Organ Apelacyjny, a wielostronny handel zamiast się liberalizować ugrzązł w procedurach i blokadach.

W efekcie państwa przestały czekać na globalne rozwiązania. Liberalizacja handlu przeniosła się do układów bilateralnych i regionalnych. Zniknięcie multilateralnego arbitra sprawiło jednak, że „środki ciężkości” zaczęły się przesuwać. W miejsce globalnych reguł pojawiły się umowy międzyblokowe, takie jak ta między Unią Europejską (UE) a Mercosur, które nie tylko regulują handel, ale mają też kreować polityczne partnerstwa o znaczeniu geostrategicznym.

Problem w tym, że gdy rośnie skala takich umów, rośnie również waga ich nieścisłości. A w przypadku UE–Mercosur mówimy o niedoskonałości fundamentalnej: braku możliwości rzetelnego egzekwowania zobowiązań środowiskowych, zwłaszcza tych dotyczących ochrony Amazonii. Jest to o tyle istotne, że UE wprowadziła dyrektywę EUDR, która wymaga od producentów kontrolę łańcucha wartości na każdym szczeblu, w celu przeciwdziałania wylesianiu. O ile możemy oczekiwać, że europejscy producenci będą dokładnie sprawdzani, umowa z blokiem Mercosur pokazuje, że kontrola naszych partnerów handlowych może być o wiele bardziej dziurawa niż przysłowiowy ser szwajcarski.

Amazonia zakładnikiem handlu

Porozumienie UE–Mercosur od początku budziło obawy organizacji ekologicznych. Nie bez powodu – eksport z państw Mercosur do UE to głównie towary rolne: soja, wołowina, pasze, produkty przemysłu drzewnego. A to właśnie te sektory są historycznie odpowiedzialne za dużą część wylesiania Amazonii. Jest to o tyle istotne, że już od lat naukowcy alarmują, że wycinka Amazonii już niebawem może doprowadzić do tego, że jej naturalny ekosystem nie będzie w stanie utrzymać się w naturalny, samoregulujący się sposób. Z tego powodu w umowie umieszczono liczne klauzule o ochronie lasów, zobowiązania do realizacji celów Porozumienia Paryskiego i odwołania do multilateralnych mechanizmów środowiskowych. Na papierze wygląda to w porządku. W praktyce jednak te przepisy mają ogromną słabość – ich skuteczność zależy od jakości danych o wylesianiu, a te dane są głęboko niespójne.

Różne prawdy o Amazonii

Istnieje co najmniej kilka wskaźników wylesiania, które monitorują stan Amazonii. Istnieje finansowany przez brazylijskie państwo PRODES, oraz jego „derywaty”, takie jak DETER, DEGRAD czy MapBiomass, regionalne inicjatywy typu RAISG, niezależny (choć także finansowany przez wiele różnych rządów) Global Forestry Watch, a także inne mniejsze projekty akademickie i komercyjne oparte na innych algorytmach detekcji. Każdy z tych wskaźników ma własne progi czułości, inne definicje „lasu” i „utraconego drzewostanu”, odmienny poziom walidacji danych oraz inny czas reakcji. Jedne, jak np. PRODES, koncentrują się na dużej, przemysłowej deforestacji (powyżej 6 hektarów) i są ręcznie weryfikowane przez analityków; inne, jak GFW, uwzględniają nawet minimalne ubytki (nawet 0,09 hektara), rejestrują pożary, degradację i fragmentację. Tym samym nie ma spójności w raportowaniu poziomu wylesiania, a istnieją różne obrazy tego samego zjawiska, zależne od zastosowanych metod i technologii. To zróżnicowanie, choć naukowo cenne, w kontekście politycznym i prawnym tworzy pole do sporów, selektywnej interpretacji oraz ryzyko powstania luki egzekucyjnej w umowach handlowych, jeśli strony nie używają wspólnego, uzgodnionego zestawu wskaźników.

Porównując choćby najpopularniejsze PRODES i GFW można wskazać, że GFW raportuje średnio o 30% większą roczną utratę lasów niż PRODES, a od 2015 roku różnice rosną systematycznie i osiągają rekordowe poziomy. Z kolei w roku kulminacyjnym dla umowy negocjowanej niemal 30 lat, czyli w 2024 roku PRODES pokazuje spadek deforestacji, a GFW – wzrost. Nie muszę dodawać, ale na wszelki wypadek dodam, że taki spadek przedstawiany przez finansowany z brazylijskiego budżetu instytut, był Brazylii w szczycie ustalania ostatnich szczegółów umowy bardzo na rękę. Te różnice między wskaźnikami wynikają zarówno ze zmian naturalnych (pożary, susze), jak i z możliwych rozproszonych, taktycznych wycinek, wykonywanych poniżej progu detekcji PRODES, np. przed wejściem w życie unijnych regulacji EUDR, oraz regulacji towarzyszących, mających wpływ na partnerów UE, takich jak FLEGT.

Luka egzekucyjna

W porozumieniu UE–Mercosur istnieje mechanizm pozwalający zawiesić jego stosowanie w przypadku „poważnego naruszenia” zobowiązań środowiskowych. Tylko że nie zdefiniowano, co to znaczy „poważne”, nie ustalono, z jakich danych należy korzystać, a dane używane przez strony mogą się różnić o tysiące kilometrów kwadratowych rocznie. Jaki może być tego rezultat? Przykładowo,  UE może twierdzić, że lasy są wycinane na podstawie GFW. Brazylia może twierdzić, że nie – na podstawie PRODES.

W takiej sytuacji żadna sankcja nie może zostać nałożona bez ryzyka sporu politycznego i prawnego. Badacze nazywają taki casus „enforcement gap”, czyli luką egzekucyjną, która sprawia, że w tym przypadku klauzule ochrony środowiska stają się niewykonalne.

Dziwny ruch UE: porównanie z przykładem Indonezji i standardu FSC

Co istotne dokładnie w mniej więcej tym samym czasie, UE podpisała Kompleksową Umowę o Partnerstwie Gospodarczym (CEPA) z Indonezją, w której to umowie UE nie miała problemu z zawarciem odpowiednich narzędzi kontrolujących wylesianie, które przecież jest tak drogą kwestią dla serduszka pani von der Leyen i innych.

Unia, aby wstrzymać nielegalny wyrąb lasów tropikalnych w Indonezji, wprowadziła wymóg zgodności z niezależnymi standardami certyfikacji, takimi jak: FSC (Forest Stewardship Council), PEFC, indonezyjski system legalności SVLK. Co istotne, UE nie może się zasłaniać w kontekście umowy z państwami Mercosur brakiem odpowiednich narzędzi, bo kiedy trzeba było, UE po prostu zaadaptowała prywatny mechanizm kontroli wylesiania, czyli właśnie certyfikat Forest Stewardship Counsil.  Dzięki temu przy imporcie drewna do UE nie trzeba było opierać się na oficjalnych statystykach rządu Indonezji, lecz na zewnętrznie audytowanym standardzie, umożliwiającym weryfikację pochodzenia towaru.

W przypadku umowy UE–Mercosur nie wprowadzono żadnego porównywalnego standardu, nie odniesiono się do FSC ani żadnej innej certyfikacji, a weryfikacja będzie prawdopodobnie zależeć przede wszystkim od danych krajowych, czyli od PRODES. W kontekście gwałtownie rosnących rozbieżności między PRODES a GFW, oznacza to, że UE będzie zmuszona polegać na wskaźnikach, które już dziś są kwestionowane. To prosta droga do paraliżu całych mechanizmów środowiskowych.

Kto zyska, kto straci?

Nadchodzące lata mogą ujawnić jeszcze jeden mechanizm: presję, by „wyczyścić teren” zanim nowe regulacje zaczną działać. Przykładowo, w okresach politycznej niepewności (końcówka rządów Bolsonaro) gwałtownie rosła liczba incydentów wylesień. Podobny scenariusz może wystąpić przed pełnym wejściem w życie EUDR i umowy z UE, a najsłabsze regulacyjnie sektory – drobni producenci, pośrednicy – mogą próbować usuwać lasy partiami zbyt małymi, by PRODES je wykrył. Dla Amazonii oznacza to realne ryzyko przyspieszonego ubytku lasów.

Ponadto, jeśli UE będzie opierała się wyłącznie na danych PRODES, to europejskie firmy mogą znaleźć się w paradoksalnej sytuacji: formalnie będą musiały wykazać „brak ryzyka wylesiania”, ale nie będą miały do dyspozycji danych o wystarczającej wiarygodności. To stworzy dla nich ryzyko prawne, a jednocześnie pozwoli eksporterom z Mercosur działać w warunkach mniejszej transparentności. Innymi słowy, EUDR może być rygorystyczny wobec europejskich producentów, a miękki wobec partnerów handlowych.

Co należałoby zrobić?

By kwestia wylesiania była rzeczywiście uregulowana, na czym deklaratywnie ma zależeć UE, należałoby wprowadzić kilka kluczowych reform, bez których umowa pozostanie martwa w zakresie ochrony środowiska:

1. utworzenie wspólnej platformy danych UE–Mercosur, z niezależnym organem technicznym, który walidowałby dane z PRODES, GFW i innych systemów,
2. stosowanie „koszyka wskaźników”, a nie jednego źródła, co ograniczyłoby ryzyko manipulacji i błędów metodycznych.
3. jasne doprecyzowanie, co oznacza „poważne naruszenie”, w szczególności w odniesieniu do deforestacji.

Jednak brak zawarcia żadnych tego typu regulacji – przy jednocześnie jasnym określeniem zasad wylesiania w umowie z Indonezją, co przecież działo się praktycznie w tym samym czasie – wskazuje, że regulatorom unijnym nie zależy aż tak bardzo na ograniczeniu wylesiania Amazonii, jak zależy im na ograniczeniu wylesiania Borneo i lasów tropikalnych archipelagu indonezyjskiego. UE deklaruje, że jej polityka handlowa ma wspierać cele klimatyczne. Ale bez wspólnych wskaźników, bez certyfikacji, bez narzędzi egzekwowania, te cele pozostaną jedynie w retoryce. Amazonia nie będzie czekać, aż politycy i ekonomiści uzgodnią, który satelita ma rację. Bo las, którego dziś nie wykryje PRODES, jutro nie wróci ani do statystyk, ani do życia.

Artykuł napisany na podstawie badania mojego współautorstwa, które można przeczytać tutaj.